Часто, на практиці, отримати у власність земельну ділянку фізичній особі в порядку безоплатної приватизації буває складніше, ніж це описано в законодавстві. Підтвердженням тому є численна судова практика, яка виникає на підставі спорів з суб’єктами владних повноважень з приводу їх протиправних дій або навпаки, бездіяльності. Детально законність відмов у затвердженні проекту землеустрою та неоднозначності судової практики в агро-блогі AgroNews.UA розповіла юрист компанії Devoso Ірина Бердниченко.
В більшості, спори стосуються відмов у затвердженні проекту землеустрою з підстав, не визначених законодавством.
Проте, навіть у судовій практиці існують розбіжності у розумінні тих самих підстав для відмови у погодженні проекту землеустрою та підстав відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
З метою належного захисту порушених прав та інтересів, необхідно розрізняти ці два етапи процедури відведення земельної ділянки, а також мати розуміння в яких саме випадках суб’єкт владних повноважень в праві надати вам відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а в яких випадках – відмову у його затвердженні. Та чи взагалі передбачена законодавством відмова у затвердженні вже погодженого проекту землеустрою?
Про ці та інші питання далі в статті.
Яка процедура безоплатної приватизації?
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами регулюється Земельним кодексом України (надалі також – «ЗК України»).
Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим ЗК України, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
– приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
– одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
– одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, мають отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Для цього необхідно подати клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідний орган розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл або надає мотивовану відмову у його наданні.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган, не надав жодної відповіді, громадянин, зацікавлений в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу.
Різниця між погодження проекту землеустрою та його затвердженням?
Згідно частин 8 статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.
Відповідно до статті 186-1 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов’язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 15 від 14 січня 2015 р. центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (надалі також – «Держгеокадастр»).
Таким чином, погодження проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність здійснюється територіальними органами Держгеокадастру.
Згідно з частини 5 ст. 186-1 ЗК України, територіальний орган Держгеокадастру зобов’язаний безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов’язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
При цьому, підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
В свою чергу, відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки можливо лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
Відповідно до частини 9-10 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом – після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов’язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
Отже, відповідно до положень статті 186-1 ЗК України, відмова у ПОГОДЖЕННІ проекту землеустрою можлива лише у разі невідповідності його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Натомість, ч. 10 ст. 118 ЗК України встановлено, що єдиною підставою для відмови у ЗАТВЕРДЖЕННІ проекту землеустрою, як окремого етапу приватизації земельної ділянки, може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов’язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
| ДЛЯ ВІДОМА: Відповідно до ст. 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», обов’язковій державній експертизі підлягають:схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць; проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць;проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об’єктів; проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів;проекти землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель у разі формування земельних ділянок за рахунок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; технічна документація з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки земельних ділянок. |
Вказане підтверджується і численною судовою практикою, відповідно до якої суди розрізняють етап погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та його затвердження в подальшому, встановлюючи при цьому різні підстави відмови органів виконавчої влади або місцевого самоврядування у погодженні проекту землеустрою та відмови у його затвердженні.
Такі висновки викладені, зокрема у Постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі №1640/2594/18, від 30 жовтня 2018 року у справі №820/4852/17, від 03 липня 2019 року у справі №823/1103/16, від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17, від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18 та ін.
Чи однозначна судова практика?
Часто, суди у спорах щодо відведення земельної ділянки у власність застосовують положення, які стосуються відведення землі у користування, а також ототожнюють етапи погодження проекту землеустрою з його затвердженням.
Як приклад можна вказати Постанову Великої Палата Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року справа № 820/4149/17.
Відповідно до висновків, вказаних в постанові Великої Палати Верховного Суду «(…)єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою є невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (ч. 6 ст. 186-1 ЗК України)(…)».
Проте, вказана норма стосується саме відмови у ПОГОДЖЕННІ проекту землеустрою, а не його ЗАТВЕРДЖЕННІ, як вже було з’ясовано вище.
В Постанові також зазначено наступне:
«Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.
За приписами ч. 6 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом – після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10, 13, 14 ст. 123 ЗК України).
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання».
Апелюючи положеннями законодавства щодо розробки проекту землеустрою для надання земельної ділянки у користування, суд приходить до висновків про наявність підстав для передачі земельної ділянки у власність.
Уважно, адже слід розрізняти процедури розробки і затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування та у власність.
Який порядок надання земельної ділянки у користування?
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлений ст. 123 ЗК України. Відповідно до вказаної статті, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом – після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
Згідно ч. 14 ст. 123 ЗК України, підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Зміна типу акціонерного товариства або перетворення акціонерного товариства в інше господарське товариство не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою або технічної документації із землеустрою.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Тобто, якщо особа ініціювала відведення земельної ділянки у користування, відповідно до процедури визначеної ст. 123 ЗК України, то відмова у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування може бути лише у разі невідповідності проекту вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Натомість, якщо мова йде про проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, то підставою для відмови у його затвердженні є лише відсутність погодження проекту землеустрою, у порядку визначеному ст. 186-1 ЗК України, наданого на затвердження відповідному суб’єкту господарювання
Тобто, відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту, а не на етапі його затвердження.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Таким чином, судова практика щодо визнання протиправними відмов у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність суттєво різниться правовими висновками.
Вважаємо за необхідно все ж розрізняти порядки відведення земельної ділянки у користування та у власність, а також розділяти такі етапи приватизації земельної ділянки як погодження проекту землеустрою та його затвердження.
Що нового у судовій практиці?
Варто бути уважним щодо оскарження висновку про погодження або відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність окремо від оскарження відмови у його затвердженні.
Відповідно до правової позиції, викладеної у постанові від 13 травня 2020 року у справі № 815/1788/15 Великої палати Верховного суду, не підлягає оскарженню рішення органів владних повноважень, які не є кінцевими (остаточними) та не породжують правових наслідків і не можуть порушувати будь-які права. Захисту підлягає тільки реально порушене право. У разі оскарження рішення органів владних повноважень судам слід перевірити (встановити) чи є оскаржуване рішення таким, за наслідками виконання якого настають юридично значимі дії, зокрема видача свідоцтва про право власності, чи настає інший кінцевий результат, чи це рішення з урахуванням якого (на підставі якого) приймається остаточне рішення органу владних повноважень.
При цьому вказуючи, що «(…) висновок Управління про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не може бути окремим предметом позовних вимог; він повинен оцінюватися і розглядатися разом із оскарженням рішення відповідної ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та скасування свідоцтва про право власності, отриманого на підставі рішення «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок», що було і реалізовано у справі № 495/8567/16-ц, за результатами розгляду якої ухвалено рішення про задоволення позовних вимог (…)»
Отже, висновок територіального органу Держегеокадастру щодо погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не є кінцевим рішенням, яке впливає на права осіб та не може бути оскаржений окремо від рішення про затвердження проекту землеустрою або відмови у його затвердженні.
Які бувають пособи захисту порушеного права?
Варто вказати, що для правильного визначення способу захисту порушеного права важливою є форма відмови у затвердженні проекту землеустрою.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або про відмову в його затвердженні, повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Про це свідчать і висновки судів, викладені в постановах Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі №823/1103/16, від 06 березня 2019 року у справі №1640/2594/18, від 30 жовтня 2018 року у справі №820/4852/17.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в обсласті, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Як вже зазначалось вище, відповідно до ч. 10 ст. 118 ЗК України, відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розглядуможуть бути оскаржені до суду.
Варто пам’ятати, що в залежності від того, залишили ваше клопотання без розгляду або відмовили у затвердженні проекту землеустрою, використовуються різні способи захисту у суді.
Відповідно, у разі якщо взагалі відсутня відповідь відповідного органу протягом двотижневого строку або наявна відмови у затвердженні проекту землеустрою, але не у формі наказу територіального органу Держгеокадастру, належним способом судового захисту буде визнання протиправною бездіяльність територіального органу Держгеокадастру та зобов’язання вчинити дії (затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність).
У разі якщо ви отримали відмову у затвердженні погодженого проекту землеустрою, викладену у формі наказу (ч. 10 ст. 118 ЗК України ), належним способом захисту буде визнання відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність протиправною та зобов’язання вчинити дії (затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність).
Так як одним із учасників спору щодо порушення прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин, є суб`єкт владних повноважень, такі спори слід розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Такі висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (провадження № 14-5 зц 18), від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 (провадження № 11-759 апп 18), від 11 вересня 2019 року у справі № 280/191/19 (провадження № 14-377цс19) і від 04 березня 2020 року у справі № 280/174/19 (провадження № 509цс19) та у справі № 296/3870/19 (провадження № 14-532цс19).
З метою захисту в суді своїх законних інтересів, пов’язаних з реалізацією права на безоплатну приватизацію земельної ділянки в порядку ст. 118 ЗК України, необхідно розуміти який саме етап процедури порушено суб’єктом владних повноважень, підстави надання відмови на тому чи іншому етапі відведення земельної ділянки, а також належні способи захисту порушеного права.
Варто розрізняти процедуру відведення земельної ділянки у власність від процедури відведення у користування. А також розуміти різницю між етапом погодження проекту та його затвердженням.
Звертайте увагу на останню судову практику та майте на увазі, що не підлягає оскарженню рішення органів владних повноважень, які не є кінцевими (остаточними) та не породжують правових наслідків і не можуть порушувати будь-які права, зокрема висновки щодо погодження проектів землеустрою або відмови у такому погодженні.
DEVOSO – юридична фірма, яка спеціалізується у вирішенні аграрних та земельних спорів, а також спорів у сферах енергетики.